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多規融合

2016-11-07

研究背景

長期以來，國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、生態環境保護規劃分別由不同行政主管部門組織編制和實施，從規劃的編制、調整和實施強調自上而下的行政管理，并具有一套規范和程序來強化這種縱向銜接關系，但規劃彼此之間的銜接卻缺少具體要求和強制性管理措施，導致多個規劃各自為政，“規劃打架 ”現象屢見不鮮，削弱了規劃對城鄉空間資源的調控能力，降低了項目審批效率、影響了城市空間治理能力的提升。習近平總書記、李克強總理在中央城鎮化工作等會議上多次提出要建立統一的空間規劃體系，在市縣探索“多規合一”。由此，發改委、住建部、國土部和環保部四部委也聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，確定了28個試點城市，共同推進“多規合一”試點工作，以推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、生態環境保護規劃的“多規合一”，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖，保障市縣規劃的有效實施。2015年作為“十二五”規劃的收官期和“十三五”規劃編制的開局年，全國各地掀起了“多規合一”建設的新高潮。2015年2月23日，浙江開化“多規合一”試點經驗獲得習近平總書記肯定。


一、上海數慧對“多規合一”的理解

“多規合一”是一項復雜的、需要長期堅持開展的系統性工程，其在質在于，持續提升政府部門之間的城鄉空間協同管理能力。我們認為，“多規合一”不是一個部門的工作，也不是“一次性工程”。它應該包括：多規合一組織建立、機制保障、多規合一協調和編制、多規合一成果管理和應用、各規劃成果及多規成果聯動更新的全生命周期閉環等多項工作內容。與此相關的，還包括配套信息化系統和工具的建設、基礎設施軟硬件及網絡建設、專業的技術服務人才隊伍建設等。而我們提供的就是實現“多規合一”閉環及可持續工作的信息化解決方案。

首先，在多規合一工作開展前期，我們根據項目經驗，對多規合一項目實施推進所必需的組織保障、機制保障以及工作步驟提供經驗性建議。

其次，在多規合一協調和編制階段，我們通過與國內知名的規劃設計單位長期戰略合作，在多規沖突檢測規則、沖突協調規則方面積累了豐富的經驗。并在此基礎上，研發了多規沖突檢測專家系統——采用數慧模型管理引擎技術（詳細內容可參見“模型管理引擎”章節），將檢測規則和協調規則轉化為計算機可識別的規則模型，為多規編制單位提供基于規則模型的沖突自動檢測和沖突協調提示功能，大大提升了沖突檢測和協調效率。同時，專家系統也具有快速應變能力——當沖突檢測規則發生調整或需要新增時，系統中提供了便捷工具可輔助用戶快速改變規則。

第三，在多規合一成果管理和應用階段，我們借助豐富的多規項目實踐經驗，通過空間數據管理平臺實現各部門規劃成果以及多規編制成果的統一管理和快速接入；應用多規融合信息平臺實現多規成果的信息匯集、各部門的數據共享以及各類臺賬的生成。在此基礎上，利用多規合一編制成果實現項目生成的跨部門聯合審批，從而真正發揮“多規合一”工作成效，提高審批效率，確保項目落地。

第四，在多規合一后期更新維護階段，我們根據地方政府的管理要求，結合已有項目的實際經驗，總結并制定了各規劃成果更新時對多規合一編制成果的聯動更新機制，并在此基礎上研發了多規成果聯動更新系統，以滿足多規合一對“閉環”管理和“可持續”開展的管理要求。在此過程中，可為客戶培養一支具有專業能力和技術能力的數據運維團隊。


二、業務研究歷程

2012年下旬，響應政策號召，我們組建了多規融合業務研究小組，并啟動了多規合一信息化工作的前期研究與調研。于2014年初，上海數慧形成了一套較完善的數慧多規融合解決方案。2015年5月，研制并發布了“數慧多規融合信息平臺”。此后，經過與眾多專家的廣泛交流，結合多個地區多規合一空間信息平臺建設項目的實施經驗，我們對多規融合有了更加深入的理解，數慧多規融合解決方案也得以持續完善。

目前，我們面向多規融合的解決方案已包括了多規融合與業務協同的頂層設計、多規融合信息化最佳實踐路線，為多規合一編制、沖突檢測、矛盾協調、多規共享、業務協同、輔助決策、實施反饋、聯動更新等多規融合的全過程提供了信息化支撐工具，為用戶提供的就是實現“多規合一”閉環及可持續工作的全套信息化解決方案。

圖 業務研究歷程示意圖


三、建設層次

多規融合建設是一項跨部門、多層次且極具復雜度的系統性工程。為了深入、透徹研究此項業務，我們的數慧多規融合小組，于公司內部，每兩周開展多規業務研究討論，在公司外部，積極投入到各類學術交流中。充分結合全國各地多個多規信息平臺建設項目的經驗，我們提出了多規融合信息平臺建設的四層次模型，如圖所示：

圖 多規融合信息平臺建設的四層次模型

1.第一層次：協調與共享

通過多規數據的質檢、沖突檢測和協調規則的梳理，完成多規沖突的協調；通過匯集各部門規劃成果及其他各類規劃數據資源，形成“多規合一”一張圖，實現各部門規劃成果數據共享；

2.第二層次：審批與管控

在多規沖突協調和多規一張圖的基礎上，進一步開展項目生成和審批的業務協同作業，支持流程再造，提高行政審批效率；另外，通過提供多規融合服務組件，將多規管控的規則植入各部門的業務審批系統，實現對各審批業務的管控，如控制線檢測、指標檢測。

3.第三層次：聯動與決策

通過建立一個口子出、一個口子進的數據更新聯動機制，無論是規劃修編還是項目實施引起的規劃調整，其規劃數據底版均由多規聯動系統統一提供，規劃調整方案也必須在多規聯動系統中進行沖突檢測，進而保障規劃同步聯動更新。同時，通過對多部門建立績效考核體系和工作情況實時評價，以保證系統正常運轉。定期對多規實施情況進行評估，按業務主題分類生成臺賬報告，以輔助領導進行決策。

4.第四層次：在線與協同

建成由多級節點構成的一體化多規信息在線和業務協同服務體系，實現多節點約束下的發改、國土、規劃、環保等多部門規劃成果的統一管理、深度分析、全面融合，多部門業務全流程并聯審批、業務協同。


四、建設思路

根據多規融合信息平臺建設的四層次模型，推演出“數據3步走（多規匯集、多規融合、多規聯動）、業務4步走（項目生成、業務協同、規劃管控、宏觀決策）”的建設思路。

圖 “數據3步走、業務4步走”建設思路


五、結語

數慧多規融合信息平臺遵循“一個市縣、一本規劃、一張藍圖”的核心理念，實行多規統籌發展的方法，基于多規銜接的技術標準和工作機制，致力于幫助各城市消除空間矛盾，建成由多級節點構成的一體化多規信息在線服務體系，實現發改、國土、規劃等多部門規劃成果的統一管理、深度分析和全面融合。同時優化審批流程，建立統一的空間管理聯動平臺，支撐多政務部門的政務信息共享和業務協同審批，提供高度協調、統一權威的空間規劃“一張圖”，為城市管理的決策評估提供豐富的支撐信息，助力推進審批體制改革和機制創新，助推社會治理體系現代化建設。


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